观点精编 | 冯仕政：发展、秩序、现代化：转型悖论与当代中国社会治理的主题

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「冯仕政」中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授，博士生导师

社会治理是当今中国的一项重要政治议程，也是学术研究的一个热点。但关于社会治理的诸多政策论述和学术研究往往止于罗列具体的社会问题和工作任务。本文旨在揭示当代中国社会治理的主题，以便概括和总揽社会治理的具体内容。当代中国的社会治理根源于“实现中华民族伟大复兴”这一问题意识，决定其主题必然是应对转型悖论，即现代化进程中发展与秩序的张力，最终目标是建设一个兼有秩序和活力的有机社会。该主题在不同历史时期有不同的变奏，当前的基本课题是处理好公平与效率、民主与集中、冲突与团结、国权与民权的关系。

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    社会治理：政治议程与概念内涵

社会治理作为一个学术话题，系从国家政治议程生发而来。因此，把握社会治理的主题，须从理解国家的意图开始。观察中央文件会发现，“社会治理”总是与“社会建设”联袂出现。如果从“社会管理”概念的提出算起，社会治理与社会建设的关系大体经历了四个阶段。总的趋势是，除第一阶段呈一边倒、暂时谈不上什么关系外，从第二阶段开始，就有一个主次逐渐易位的过程：最初是社会建设居于主导，社会治理隶属之；然后社会治理的地位不断上升，逐渐与社会建设并列；当前则进一步呈现出社会治理包含社会建设的趋势。

这样一种看似矛盾的用法表明，社会治理与社会建设的本质是一致的。差别只在于，社会建设更多地面向未来愿景，社会治理则更多地面向现实问题。两者之间的关系之所以迭有变换，是因为不同时期国家的工作重心不同，导致即使是同一种工作任务，也可能采用不同的政治概念并赋予它们不同的权重，以便更准确地刻画工作重心，更好地统筹工作进度。

国家赋予社会治理的具体内容长期稳定在六个方面，即教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会安定，直到中共十九大新增了“国家安全”。长期保持稳定的还有工作方针，即社会治理应以保障和改善民生为重点，抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，实现发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民的获得感、幸福感和安全感。

国家是政策倡议者，倾向于从实际工作内容去描述社会治理，没有也不必进行精微的学理辨析。然而，实际工作推进到一定阶段，就必然发生理论问题。现实问题总是千差万别，如果不探寻其中的普遍性和规律性，形成一个足够深刻而简洁的理论概括，实际工作就难以做到博观约取、执简驭繁。

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    转型悖论：社会治理的问题意识

隐含在社会治理议程背后的问题意识，是社会治理作为一项国家政治议程赖以发生和演进的历史动力。按照逻辑与历史相统一的原则，本文把揭示社会治理议程背后的问题意识作为考察中国社会治理主题的关键，试图通过回到历史原点，重新确定逻辑起点。

现在有一种倾向，即脱离中国的历史、现实和国家政治议程，纯粹基于中文“治理”与英文“governance”在语义上的对应关系，动辄引用西方相关理论作为观察中国社会治理的分析框架甚至价值标准。事实上，“治理”是一个富有中国政治和文化底蕴的本土概念，中国的社会治理并不是西方“governance”概念和理论的简单翻版，而是国家基于现实和历史的考量而提出的一项政治议程。驱动该政治议程得以发生的是一种深刻的问题意识，即加快推进现代化，实现中华民族伟大复兴。该理念是一以贯之的，已经凝结为一种不会因为领导人更替而改变的国家意识形态。

如果从这个角度去俯瞰当代中国的社会治理，就会发现，尽管社会治理的具体内容林林总总，但主题都是应对转型悖论。所谓“转型悖论”，是指现代化过程中发展与秩序的矛盾，即：一方面，没有发展就没有可持续的秩序，没有秩序也不会有可持续的发展，在这个意义上，二者是相互依存的；但另一方面，发展却会不断打破既有的社会格局和秩序，造成紧张、冲突甚至失序，在这个意义上，二者又相互对立。尤其是，中国是世界现代化浪潮中的后来者，必然追求赶超型发展。就像车开得越快对车况的要求越高一样，赶超型发展必须以良好的秩序为前提。然而，悖反的是，越是赶超型发展，对既有秩序的改变就越广泛、越频繁，从而更容易造成社会不稳定。也就是说，在追求赶超型发展的条件下，转型悖论的表现会更突出，形势会更严峻。

显然，转型悖论既不是单纯的发展问题，也不是单纯的秩序问题，而是一个怎样协调发展与秩序这两种基本社会需求，避免顾此失彼或两败俱伤的问题。对当代中国来说，社会治理的中心任务就是紧紧盯住转型悖论，通过机敏而稳健的改革，着力实现发展与秩序的动态平衡和良性循环。

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    中国社会治理主题的历史变奏

当前中央文件反复强调的教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会安定、国家安全等社会治理内容，只是转型悖论在当今中国最直接、最现实、最尖锐的表现，因而被放在特别突出的位置，但社会治理的具体内容并不必然或总是限于这七个方面。在经济和社会发展的不同阶段，转型悖论的具体表现也不同，从而社会治理的具体内容会不断变化。从历史上看，国家对社会治理主题的认识和实践经历了一个从模糊到清晰、从理念到议程、从运动到治理的演变过程。了解这一历史变奏，有利于更深刻地把握当代中国社会治理的主题。

鸦片战争开启了中国的现代化进程，从理论上说，一开始就面临转型悖论的挑战。但在救亡图存的巨大压力下，整个中华民族的注意力不得不长期放在争取独立、重建政治和社会秩序上，发展问题只能搁置。直到1949年以后，秩序问题才告一段落，发展问题则被提到空前突出的位置上。新中国成立之初，尽管事实上需要面对如何平衡发展与秩序的难题，但国家对转型悖论还缺乏清醒的认识。基于对社会主义制度的高度自信，国家有意无意地认为秩序问题已经完全解决，唯一的问题是发展，没有认识到社会主义制度也仍然需要不断调整和完善，以保持良好的社会秩序。直到改革开放前，国家虽然对转型悖论有着大量而直接的感受和教训，但在认识上始终不够清晰和自觉，因此不仅没有将社会治理提上政治议程，实际应对也总是进退失据。改革开放以后，在经济和社会发展都取得长足进步的同时，发展与秩序的矛盾也日益尖锐。但在一段时间内，国家并未注意到这个问题，以为只要发展了，秩序就不是问题，仍然未把社会治理提上议事日程。直到20世纪80年代末，党中央才对转型悖论有了新的认识，相继提出“稳定压倒一切”和“发展才是硬道理”的口号。这两句口号意味着要把发展和稳定摆在同等重要的位置，实际上揭示了发展与秩序之间的张力。此后，正确处理发展与秩序的张力、平衡发展与秩序的关系，就成为贯穿中国社会治理的中心理念。

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    制度建设与社会治理现代化的基本课题

要破除转型悖论的魔咒，根本出路是在推进现代化的同时持续推进社会治理的制度化。党的十八届三中全会首次提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的命题，十九届四中全会对此做了系统阐述，正是这一需求在政治和政策上的反映。

现代化事业的顺利推进需要动能激发、政治领导、社会整合和环境适应四个基本方面的高度耦合。当前社会治理应当以应对发展与秩序的张力这一主题为中心，围绕上述四个方面分进合击地展开制度建设，为此需要处理好四对基本关系：公平与效率、集中与民主、冲突与团结、国权与民权。

首先，现代化需要持续而强劲的动力，在这方面，发展与秩序的张力表现为效率与公平的矛盾。中国是一个仍处于负重爬坡阶段的发展中大国，发展仍然是首要任务，必须把生产效率摆在十分突出的位置。但随着经济社会的快速发展，社会观念发生重大变化，公平越来越受推崇。公平诉求的崛起对以往“效率优先”的发展模式构成严峻挑战，公平与效率的矛盾越来越尖锐。解决该问题的关键，是从正反两个方面同时扩大社会的开放性。从正面说，是优化社会分层与流动体系，使每个社会成员都能通过自己的努力实现社会流动；从反面说，是健全权益维护和救济体系，使每个社会成员都能及时而有效地主张和维护正当权益。

其次，现代化需要坚强有力的政治领导，在这方面，发展与秩序的矛盾表现为集中与民主的张力。中国追求赶超型发展，需要在政治上保持“动员体制”，以便有效地动员社会资源。但在动员体制下，社会的自主权相对较小，这与日益高涨的民主呼声之间存在距离。“动员体制”的核心是坚持党的领导。将党的领导与人民当家作主有机结合是中国共产党的一贯主张，但怎样从历史和理论高度形成更有系统性和说服力的政治论述，怎样通过操作性的组织、制度和程序使上述主张更好地落到实处，是当前迫切需要解决的问题。

再次，现代化离不开有效的社会整合，需要处理好冲突与团结的关系。快速发展在大大提高人民物质和文化生活水平的同时，也造成社会分化的加剧，社会整合更加困难。该问题是发展与秩序的矛盾在当前最直接、最可见的表现。这要求重新认识冲突与团结之间的关系，进而通过体制机制创新，敢于并善于借冲突凝聚共识，同时以共识约束冲突，实现社会的活而不乱，争而不战。

最后，现代化需要良好的国际环境，如何平衡国权与民权两种需求于是成为一个基本课题。中国在西方主导的世界政治经济体系下谋发展，始终存在争取本民族在国际上的生存权和发展权的国权问题。近代以来，在救亡图存的巨大压力下，国权曾长期压倒民权。但随着经济和社会迅速发展，民权诉求日益增长。解决该问题需要统筹国内与国际两个大局。一方面，中国仍然是发展中国家，国权问题仍然是一个现实问题。国权不彰，民权就没有存在和发展的空间。另一方面，长期以国权为先的政治秩序也需要调整，适度张举民权，可以更好地凝聚民心、调动民智，既有利于政治稳定，也有利于经济发展方式的转变。

总之，当代中国社会治理的主题是应对转型悖论，有效地化解现代化进程中发展与秩序的张力，使之成为助推现代化进程的动力。就社会治理的方略而言，当前仍应以“小治理”即解决人民最关心最直接最现实的利益问题为重点，但需要紧紧扣住转型悖论，做好“小治理”与“大治理”的衔接与过渡。

注：原文刊发于《中国人民大学学报》2021年第1期，全文约18000字，以上内容为文章节选，仅代表作者本人学术观点。如转载请注明来源及作者。

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